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1990年後之日本藥物濫用防制對策

月旦醫事法2022-08-07 18:52:480

1990年後之

日本藥物濫用防制對策


陳慈幸

臺灣中正大學犯罪防治學系教授

日本中央大學比較法研究所研究員


前言

日本藥物濫用歷史濫觴

與國家藥物濫用防治架構

  

  日本藥物濫用之歷史回溯經筆者蒐集資料,主要緣起於二次世界大戰時,為提高工作效率當時安非他命大量釋出,並於民間的藥房亦可販售,此造成1940年起安非他命之濫用,隨之因戰亂1950年代又發生海洛因濫用,於1970年後半起再度發生安非他命濫用,從此些跡象發現日本國內安非他命濫用狀況一直高居不下,1990年後再伴隨古柯鹼、中樞神經興奮劑濫用發生,導致1990年代後發生有史以來藥物濫用最嚴重之狀況 。

  事實上,日本政府並非無視藥物濫用狀況而無作為,筆者調查發現,日本於50年代起即內閣即進行安非他命藥物濫用政策,1951年並制定覺醒劑取締法因應,同時於1987年已於日本全國各地設置民間麻藥、安非他命濫用防治中心進行處遇 。此些狀況直至90年代後有了更具體之政策實踐,經筆者查閱資料發現,日本政府之藥物濫用防治政策,主要根基於直屬內閣之犯罪防治對策內閣會議(亦稱:犯罪防治對策內閣會議)當中一個分支會議:藥物濫用防治對策會議(亦稱:藥物濫用防治對策委員會)之決議而成(參下圖)。承前述並同時參考下圖,原屬於犯罪防治對策內閣會議(亦稱:犯罪防治對策內閣會議)分支之藥物濫用防治對策會議(亦稱:藥物濫用防治對策委員會)歷經1997年確定為藥物濫用防治最高指揮決策機構成立會議後2000、2005、2006、2007年四次修正會議與2008年經內閣會議協調會議,經截稿為止最後會議時間為2017年3月24日 。依據上圖,藥物濫用防治對策會議(亦稱:藥物濫用防治對策委員會)由厚生勞動省(相當於我國衛生福利部)長官擔任議長,其組織再分「幹事會」、「庶務」以及「藥物濫用防治對策各地區本部」三個部分,同時並制定藥物濫用防治政策架構(參下圖),並於1998年5月起以五年之區間實施政策,至目前為止,共有2003年7月藥物濫用防治新五年策略、2008年8月第三次藥物濫用防治五年策略、第四次藥物濫用防治五年策略(2013年8月7日製定)危險藥物濫用防治政策緊急策略(2014年7月18日彙整、2014年8月7日部分修正)、更新第四次藥物濫用防治五年策略及危險藥物濫用防治政策緊急策略(亦稱:新第四次藥物濫用防治五年政策,2018年8月1日彙整)、第五次藥物濫用防治五年策略(2018年8月1日製定)、更新第五次藥物濫用防治策略(亦稱:新第五次藥物濫用防治政策,目前正在進行)。


圖 1日本藥物濫用防治對策國家體制


  從文後所摘錄之統計資料顯示,近10年日本藥物濫用所取締人數大致維持於13000人至14000人數,相對於日本總人口數目前暫有受到控制,因藥物濫用狀況要完全根除非常不易,能受到控制,算有防治之成效。本文將鎖定於日本內閣府、厚生勞動省之實務資料輔以筆者之前之研究再根基於前圖2之架構,聚焦於「藥物濫用戒癮模式與處遇」與「藥物濫用相關法制建構與實施」二大問題,並擴及於日本藥物濫用治療模式之宣導藥物濫用戒癮問題與法制藥物五法與指定藥物(含危險藥物)等重點進行討論。


圖 2日本藥物濫用防治政策架構




日本藥物濫用戒癮模式與處遇


  從前述藥物濫用防治體制建構完成後,日本藥物濫用防治政策當中最大的特徵為5年一期之犯罪防治策略。參前述,從1998年至2008年為止日本藥物濫用防治五年策略實施了三個期次,此三個期次,將藥物濫用策略之架構完善(參圖2),於藥物濫用戒癮模式方面,採以對一般民眾為對象與藥物濫用收容者為對象等雙重模式進行。以下分別就一般民眾與藥物成癮者之宣導與處遇進行說明。

  從1998年起三個期次之藥物濫用防治五年策略當中針對一般民眾之防治策略,主要根基於下圖3之藥物濫用防治三階段防護,並將藥物宣導分為四個情境:第一階段主要針對非濫用者,此狀態主要為教育宣導,第二階段主要是因應單純濫用者至輕度成癮之階段,此部分主要由諮商、推廣為手段,第三階段則是重度成癮者,此時側重治療與修復。


圖 3日本成人與少年藥物濫用防治三階段防護政策


  依前述架構,對於一般民眾之宣導,主要以網頁知識宣導與機構連結,例如東京都福祉保健局(相當於我國直轄市衛生局)對於藥物濫用防治的輔助策略可詳見於東京都福祉保健局關於健康·安全施策的網頁,輔助防治策略包含介紹針對藥物濫用的基礎知識、回收罌粟花(大紅罌粟)對於防治藥物濫用與東京都內藥物濫用防止的諮詢機關、東京都藥物濫用對策推動計畫 。警察單位亦有相關資訊,例如東京都警視廳網頁上發布有關藥物濫用的基礎知識,包含違法藥物的種類為何(例如古柯鹼、大麻、LSD等)、持有違法藥物所需負之責任為何等,並有召開「危險合成藥物撲滅的都民大會」等活動資訊,亦有《健全東京都安全安心地區條例》之中修正針對杜絕危險藥物濫用的措施推動,要求東京都(含警視廳)必須向都民提供危險藥物相關的必要資訊,都民瞭解危險藥物相關資訊時,須向東京都提供資訊 。此外民間機構亦有網頁宣導,例如公益財團法人麻藥·安非他命濫用防治中心 ,日本各地定期會由官方或民間機構舉辦宣導活動,此可見於厚生勞働省的網頁 。

  除了官方與民間的各種輔助防治策略,在日本全國各地設有精神保健福祉中心、全國藥物成癮者家族聯合會、以及DARC(Drug Addiction Rehabilitation Center),以下分別介紹此三機構:

  精神保健福祉中心是依據《精神保健福祉法》於各都道府縣所設置,在東京都內有三所精神保健福祉中心,依地區區分,負責以下工作 :

  其一,以一般都民為對象,目的為保持與提升心理健康,接受精神保健福祉的諮商,以宣導海報及活動等舉辦推廣活動。其二,以有心理疾病者的自力與社會復歸為目標,提供社會適應的指導與援助。其三,作為精神保健福祉相關專業機關,舉辦各地保健所與相關機關職員之研習,進行合作、技術協助、援助等提升地區保健福祉之活動。此為主要業務項目,即提供有心理問題或疾病困擾的本人、家族或關係人諮商,亦針對酒精、藥物成癮者的問題者提供諮商,另外,亦對於各地的保健所及精神保健福祉相關機關提供專業的技術援助、組織性支援,並普及宣導,進行相關的調查研究,以及提供各地的保健所及精神保健福祉相關機關的職員進修研習之機會。

  全國藥物成癮者家族聯合會(簡稱:藥家連)是指支援有藥物成癮者之家族,並支援藥物成癮者的恢復、社會復歸之設施,為不使有藥物成癮者之家庭獨自面對問題,提供其進行諮詢、諮商等協助,其進行諮詢、諮商所有內容將會嚴格保密,並協助該家庭解決問題,例如阻止自殘行為、因藥物被警方逮捕、因藥物進入精神病院、發現藥物、注射器等。藥家連並傳遞藥物成癮的相關知識、與藥物成癮者因如何對應、解決問題等知識予有藥物成癮者之家庭 。

 DARC是指Drug Addiction Rehabilitation Center(藥物戒癮中心),為針對自持有安非他命、危險藥物、有機溶劑(例如強力膠等)、市售藥物等其他藥物之民間藥物戒癮機構,其戒癮模式例如:於機構內進行團體治療,或是每天參加兩次自發互助小組,下午透過休閒活動,例如登山、健身等,練習「不使用藥物」的生活方式,同時透過每天持續活動,回復不使用藥物之一般尋常之生活。DARC亦與榮譽觀護人、保健師與法律扶助等相關資源合作,全體工作人員皆為藥物成癮者,實踐與同樣為藥物成癮者一同分享恢復、成長不使用藥物的生活方式 。

  筆者認為,日本藉由官方機構(各地方政府、警察機關)與民間機構將藥物濫用防治策略防治策略具體運用在實際民眾日常生活中,由上述可得知,各地方政府及警察機關主要在加強宣導關於藥物濫用的資訊並時時更新,至截稿為止之2022年2月中旬亦無變動,足見日本實施政策之穩定性。除此之外,同時亦強化執法的相關措施,民間機構則是除加強宣導民眾切勿違法使用藥物及更新藥物的相關資訊之外,同時亦提供欲戒癮的藥物成癮者諮詢、諮商及戒癮的管道,協助並陪同成癮者及其家人能順利度過戒癮的過程。

  除一般民眾外,藥物成癮者與藥物濫用相關犯罪之收容人之處遇計畫,日本主要依據2016年、2017年實施之政策進行以下:


圖 4  藥物成癮者與藥物濫用相關犯罪之收容人之處遇計畫整體概要


  關於藥物濫用、成癮者一般來說以純粹收容之方式已收不到矯治之成效,日本於2016年起針對藥物使用者實施部分刑期緩刑制度(付保護管束)。所謂藥物使用者部分刑期緩刑制度主要依據「藥物使用者刑罰部分緩刑相關法律」(2013年法律第50號)而來,其意涵並非將使用藥物全然除刑化而是部分刑期以藥物戒癮治療課程之參加取代刑期,舉例而言,若是宣判:「有期徒刑二年、部分有期徒刑六月刑期三年緩刑」,則需先服刑一年六月,服刑期滿後,剩餘刑期六月實施三年緩刑之意 。承前述,藥物濫用者一般以部分緩刑制度出監者,亦需受戒癮課程,其程序與內容主要為下圖:


圖 5 藥物濫用者一般於部分刑期實施緩刑時接會付保護管束戒癮課程內容



此外,日本藥癮政策對於出監者之地方支持連結主要有下圖6:


圖 6 出監藥癮者相關地方支持連結系統指導方針 


  根據筆者蒐集之資料,日本國內針對藥物濫用成癮之治療課程,至今共有三種主要模式,分別是SMARPP(Serigaya Methamphetamine Relapse Prevention Program)、TAMARPP(Tama Relapse Prevention Program)、LIFE(藥癮再發預防計畫)等、J-SMARPP四種。最早之模式為SMARPP(Serigaya Methamphetamine Relapse Prevention Program),其主要仿照美國安非他命治療模式進行修正而來,其他的TAMARPP(Tama Relapse Prevention Program)、LIFE(藥癮再發預防計畫) J-SMARPP、三種,皆是修正SMARPP(Serigaya Methamphetamine Relapse Prevention Program)而來 。筆者彙整日本內閣府之資料,從前述三種模式當中,可發現SMARPP(Serigaya Methamphetamine Relapse Prevention Program)主要是因應安非他命濫用,從美國引進安非他命戒治療法進行修正而成,經修正後之 SMARPP(Serigaya Methamphetamine Relapse Prevention Program)戒治課程,已非純粹針對安非他命進行戒治,並可因應各種藥物濫用、酒癮等進行治療。惟因應患者狀況SMARPP(Serigaya Methamphetamine Relapse Prevention Program)並有28次及16次課程,此窺知傳統SMARPP(Serigaya Methamphetamine Relapse Prevention Program)28次課程或許有過長之情形,進行較為少次數之16次課程之修正。根據SMARPP(Serigaya Methamphetamine Relapse Prevention Program)進行修正之TAMARPP(Tama Relapse Prevention Program)更是將課程減為8次課程,從此可得知日本醫療實務對於課程時間是否可縮短而有更多成效進行相當程度之努力。然而,LIFE(藥癮再發預防計畫)卻反之將課程進行更細緻化分類,結合患者入院進行更多課程參與,並研發各種家族教育、斷藥筆記等進行後續檢視,筆者認為,LIFE(藥癮再發預防計畫)較為符合藥物濫用防護三階段體系之精神,兼具治療與防控 ,此些藥癮模式目前仍續用於日本戒癮實務,從此亦可發現日本藥癮治療模式之穩定性。


藥物濫用相關法制建構與實施


  本部分藥物濫用之「法制建構」二大問題,含並擴及於藥物五法與相關法規與指定藥物(含危險藥物)等重點進行討論。

  首先,日本管制濫用藥物有訂定相關法令,針對安非他命、大麻、麻藥及中樞神經興奮劑、鴉片等四大常見濫用藥物分別訂立「覺醒劑取締法」(1951年制定,法律第252號)、「大麻取締法」(1948年制定,法律第124號)、「麻藥及精神藥物取締法」(1953年制定,法律第14號)及「鴉片法」(1954年制定,法律第71號)等俗稱「藥物四法」 。依據筆者查閱日本厚生勞動省資料,藥物濫用相關法律基本上除前述藥物四法外尚有:「毒品及劇毒藥物管制法」(1950年制定,法律第303號)與「藥品醫療儀器品管安全法」(1960年制定,法律第63號,當時名為:藥事法,2014年改名為現在名稱),相關法律則有前述藥物四法後來又加上因日本與國際締結規制藥物所制定之「國際規制藥物合約相關之麻藥及影響精神藥特例法」(1991年制定,法律第94號),此部法律與藥物四法統稱為「藥物五法」 。藥物四法主要多起於前述第一波日本戰後藥物濫用時期而制定,藥物四法皆規定管制藥物僅限使用於醫療與研究之用途,並禁止製造(種植)、進出口、轉讓、受讓、持有,或以販賣、給予為目的之儲藏或陳列等規定同時訂有刑事罰則規定。除前開四部法律之外,亦有針對具毒性之有機溶劑訂立之「毒品及劇毒藥物管制法」與確保藥品、醫療儀器品質、有效性及安全性之「藥品醫療儀器品管安全法」等。需說明的是,前述「藥物四法」所規定有涵蓋合法及非法藥物,罰則除有刑罰之外,尚有行政罰,此外,「藥品醫療儀器品管安全法」當中除藥品醫療儀器相關品管問題外,尚有定義何謂「制定藥物」,根據「藥品醫療儀器品管安全法」第2條第15款之規定,指類似毒品和興奮劑,具有對中樞神經系統具有引起異常興奮或幻覺等,有危及身體可能性,經厚生勞働大臣指定,限制其製造、販賣、使用及持有之物質。我國與日本藥物濫用有一個最大之不同主要在於藥物分級,據我國資料:「…藥物四法,同時規範合法藥物與非法藥物(我國以管制藥品與毒品稱之)。日本無分級管理制度,係由厚生勞動省藥事•食品衛生審議會藥事分科會指定藥物部會,決定指定藥物品目,列入藥物濫用防制法規附表內,並公告禁止事項。另外,藥事法第2條第14項,規定指定藥物可列入醫療用途之類別;其亦有麻藥使用者之證照管理制度… 」依據目前筆者所搜尋之資料,可得知日本自2006年修法至今,指定藥物之類型已由32種增加至305種(參下表)。


表 1至截稿為止,部分厚生勞働省所指定之指定藥物


  指定藥物及含有指定藥物之危險藥物之罰則主要依據依「藥品醫療儀器品管安全法」規定,禁止提供疾病診斷、治療或預防之用途與對人體不會發生危害疑慮以外之用途之製造、輸入、販賣、給予、持有、購買或以販賣、給予為目的之儲存或陳列,違反以上行為,處3年以下懲役或300萬元日幣以下罰金,或懲役併科罰金(以此為職業之情形處5年以下懲役或500萬元日幣以下,或懲役併科罰金) 。

  相對指定藥物,日本尚針對危險藥品進行管制政策,一般危險藥品之定義依據日本實務資料主要有下 :

其一、對身體有害之危險藥物:刺激腦部引起興奮、鎮靜、引發幻覺等,並有成隱性與戒斷症狀。

其二、以合法之名之販售商品當中含有麻藥:市區之鬧區商店與網路上常會發現販售以合法為之危險藥物。一般而言,相較安非他命或麻藥等之受規定之藥物,危險藥物之危險性更高。

  此外,伴隨「藥品醫療儀器品管安全法」之修正,從2014年起即規定禁止指定藥物製造、輸入、販賣、給予、持有、購買或以販賣、給予為目的之儲存或陳列,違反以上行為,處3年以下懲役或300萬元日幣以下罰金,或懲役併科罰金(以此為職業之情形處5年以下懲役或500萬元日幣以下,或懲役併科罰金)。亦有以合法為稱之藥草內含指定藥物之情形,若有含指定藥物之危險藥物,其罰則亦比照前述規定 。

  最後,藥物五法與相關法律規定外,前述已有提及藥物使用者實施部分刑期緩刑制度,此不再贅述。


結論


  前述主要為日本官方所主導的藥物濫用防制政策,從前述資料彙整後,可得知日本對於藥物濫用暨毒品防治,除法規建置外,從中央內閣府整合之防治策略,五年一期之藥物濫用防治政策與相關政策執行,逐年發展出日本防治之策略與特色。除此之外,日本有較大之世界都市,例如東京都、京都與大阪二府等,因人口眾多與國際交流繁盛,同時也發展出其特色,以下以東京都防治政策為例進行說明,

  東京都對於藥物濫用防治策略詳見於以下單位,例如東京都福祉保健局關於健康·安全施策的網頁,輔助防治策略包含介紹針對藥物濫用的基礎知識、回收罌粟花(大紅罌粟),以及對於防止藥物濫用的活動、標語的募集、防止濫用麻藥、安非他命的運動,並詳列在東京都內藥物濫用防止的諮詢機關,以及東京都藥物濫用對策推動計畫 。除此之外,東京都警察單位主要在警視廳網頁上發布有關藥物濫用的基礎知識,包含違法藥物的種類為何(例如古柯鹼、大麻、LSD等)、持有違法藥物所需負之責任為何等,並有召開「危險合成藥物撲滅的都民大會」等活動資訊,亦有「健全東京都安全安心地區條例」之中修正針對杜絕危險藥物濫用的措施推動,要求東京都(含警視廳)必須向都民提供危險藥物相關的必要資訊,都民瞭解危險藥物相關資訊時,須向東京都提供資訊 。除此之外,民間機構與相關單位之合作等各種策略,已於前述說明。

  臺灣與日本藥物濫用防治政策雖有不同,惟從兩國政府對藥物濫用與成癮預防之政策而言,兩國皆有不同之特色。筆者認為日本藥物濫用政策除前述已有說明由中央主導整合資源並制定五年一期之政策外,從兒少加強宣導與防治系統之連結(參前圖3),除此之外,藥物五法之實施與部分緩刑附保護管束同時進行戒癮治療亦是目前日本藥物濫用防治政策當中之焦點。

  多數外國法或政策之比較性論文多半會主張臺灣應仿效外國法或政策內容援引於臺灣法體制,筆者認為於藥物濫用防治當中,臺灣早已有一套本土化之防治機制,再加上毒品犯罪原本就不易防堵,若臺灣政策實施每一年度或期間皆有固定實施成效評估與修正,事實上以目前政策運作狀況而言,臺灣防治政策亦算亞洲國家中有其相當之成效。此外,本文之最後有附註最新之日本厚生勞動省藥物濫用之統計,讀者可藉由此統計客觀評估日本藥物濫用與防治之結果。

  最後,藥物濫用與其他犯罪行為相同,是一個社會病理與價值矛盾之顯現,於充分理解這個議題上,對刑事法學者而言,「能夠作些什麼,該做些什麼」,才是這個社會賦予吾等之使命。  


更多深入評析

請見:月旦醫事法報告第69期


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